Outras reflexões sobre a mitologia tributária   20 de Março de 2008 - Dando curso às reflexões que tenho feito sobre o vasto campo dos mitos que se formam em torno da matéria tributária, hoje pretendo explorar a compulsão brasileira pela via constitucional, como forma de implementar mudanças na legislação tributária. Como se sabe, nenhuma Constituição explora tanto o tema tributário quanto a brasileira. Nosso texto constitucional inclui desde princípios de caráter geral até normas francamente técnicas, como substituição tributária, não-cumulatividade, redução de base de cálculo, etc. Tal distorção converte quase todas as polêmicas tributárias em questões sujeitas a intermináveis processos judiciais, que invariavelmente deságuam no Supremo Tribunal Federal (STF). Enquanto a Suprema Corte não elucida definitivamente a questão, os que têm acesso à Justiça passam a ter vantagens competitivas em relação aos seus concorrentes, para não falar da insegurança jurídica que inibe investimentos e gera um clima propício à corrupção. O modelo tributário, instituído pela reforma da década de 1960, exibia alguns defeitos, dos quais o mais notório era a titularidade estadual do ICM. Nele, entretanto, não se pode deixar de reconhecer a qualidade técnica dos conceitos, a consistência interna e o equilíbrio no plano do federalismo fiscal. As virtudes desse modelo foram sendo gradualmente solapadas por sucessivas mudanças constitucionais, especialmente as decorrentes da promulgação da Constituição de 1988. Houve uma completa desarticulação no equilíbrio federativo. Em conseqüência, a União se viu obrigada a expandir largamente o domínio das contribuições não partilhadas com as entidades subnacionais. Esse processo degenerativo, além disso, produziu inúmeras ambigüidades conceituais. A experiência demonstrou que qualquer Proposta de Emenda Constitucional (PEC) se transforma rapidamente em matéria de caráter teratológico, por abrigar demandas de origem duvidosa, robustecidas pela certeza de que emenda promulgada não se sujeita a vetos corretivos. Tome-se, como exemplo, a primeira proposta de "reforma tributária", encaminhada ao Congresso Nacional, pelo atual governo. O substitutivo é um verdadeiro balaio de gatos, cuja paternidade já ninguém mais assume. A simples apresentação de proposta de emenda constitucional já inaugura uma temporada de caça a parlamentares para apresentação de casuísmos, flagrantemente incongruentes com o modelo apresentado. De mais a mais, malgrado o excesso de matéria tributária na Constituição, não se conhecem vocações parlamentares para produzir emendas supressivas no texto constitucional. Da parte do Poder Executivo, a compulsão pela via constitucional encontra amparo na demanda por soluções "abrangentes", que entende como pífias soluções centradas em problemas ou que se operem por meio da legislação complementar ou ordinária. Esse fato também encontra explicação no recorrente equívoco que consiste em presumir que a eficácia da norma decorre inexoravelmente de sua hierarquia. Neste País, não raro uma portaria é mais eficaz que uma norma constitucional. Tem-se por prudente abdicar de uma solução pela via constitucional quando se pode obter idêntico resultado por meio de uma norma de hierarquia inferior. A Constituição não deve assumir ares de um regulamento que reclama contínuas adaptações, com os enormes custos políticos inerentes a essas mudanças constitucionais. A PEC recém-enviada ao Congresso incorre, de plano, no erro de tratar por esse instrumento matérias que poderiam ser objeto de legislação infraconstitucional. Não se faz necessário alardear, como pretende a PEC, que o ICMS terá uma legislação única. Bastaria tão-somente detalhar, tanto quanto possível, a lei complementar prevista no art. 155, § 2, XII, da Constituição, para se dispor, na prática, de uma legislação única, ainda que disposta em 27 leis. Tampouco se necessita de mudança constitucional para fixar alíquotas interestaduais do ICMS. A Constituição atual inclui essa matéria na competência do Senado Federal. Tendo em conta que já existe identidade entre as legislações do PIS e da Cofins e entre as do IRPJ e CSLL, unificar os respectivos documentos de arrecadação - enfim, parece ser isso o que se busca sob o pretexto de "simplificar" - é algo que se resolve por meio de uma instrução normativa da Receita Federal. Na PEC, de fato, existem questões que exigem tratamento constitucional. Quase tudo, entretanto, resulta da própria solução adotada. Preferiu-se a solução constitucional, mais cômoda para os que apresentam, menos para os operadores da legislação tributária. A razão ainda aguarda momentos mais auspiciosos na saga da "reforma tributária" brasileira. (Gazeta Mercantil/Caderno A - Pág. 3) EVERARDO MACIEL* - Consultor tributário e ex-secretário da Receita Federal. Próximo artigo do autor em 10 de abril)